Rovdjuren och deras förvaltning SOU 2007:89

1 Sammanfattning

1.1 Inledning

De flesta människor i Sverige känner stolthet över att leva i ett land där det finns stora rovdjur. Stammarna av stora rovdjur har ökat under senare år och har eller har närmat sig gynnsam bevarandestatus Rovdjuren förstärker bilden av Sverige som ett land som värnar om biologisk mångfald och med utrymme för skyddsvärd natur och vildmarksområden.
Hittillsvarande rovdjurspolitik har inte förmått skapa stabila relationer i förhållandet mellan människa och rovdjur. Konflikterna har fördjupats i de områden där de stora rovdjuren har sin största förekomst. Många människor har negativa attityder till rovdjur. En del känner oro för sig själva och för barn. Det finns konflikter med bl.a. renskötsel och annan tamdjursskötsel liksom med fritidsverksamhet som ridning och jakt, trots att vissa rovdjursstammar är relativt små. Illegal jakt är ett betydande problem.
Rovdjurens existens och överlevnad måste säkras genom att man i rovdjursförvaltningen blir mer aktiv och närvarande än hittills. Det bör innebära att man mer än i dag förebygger rovdjurs-relaterade skador och ytterligare begränsar de faktiska ekonomiska skadeverkningarna genom förfinade kompensationssystem. Inventering och övervakning av stammarnas utveckling måste förbättras, särskilt i områden med högre rovdjurstäthet.
Hela förvaltningsprocessen måste kännetecknas av öppenhet och dialog med intressenter och övriga medborgare. Sammantaget kan det skapa förutsättningar för en högre acceptans och tolerans för de stora rovdjuren.
En långsiktigt gynnsam utveckling för de stora rovdjuren kan endast förverkligas i samspel med människan och mänsklig verksamhet. Integration, inte segregation, är nyckeln till en framsynt rovdjursförvaltning. För att begränsa antalet konflikter mellan människa och rovdjur behöver man arbeta med både miniminivåer och toleransnivåer för de stora rovdjuren.
Förvaltningen av de stora rovdjuren kan inte ses isolerad från sitt ekologiska sammanhang. De stora rovdjuren är en del i en sammansatt helhet som består av många andra delar. Här är inte minst relationen till bytesdjuren en del. I ett ekologiskt perspektiv måste man alltid eftersträva att se helheten. Därför måste rovdjursstammarnas utveckling följas i ett brett lärande - adaptivt - perspektiv.
Begreppet livskraftiga populationer innehåller utöver de genetiska och demografiska faktorerna ytterligare en viktig komponent; ekologisk livskraft. Ekologisk livskraft relaterar till relationen mellan en art och dess omgivning. För stora rovdjur betyder det både den miljö som behövs för att tillgodose artens förmåga att överleva, bytesdjur, skydd, tillgång till hemområden och mötesplatser och den påverkan arten har på sin omgivning. Att uppnå och upprätthålla gynnsam bevarandestatus kräver en större population än som krävs enbart för att garantera överlevnad för arten. Det innebär också att man accepterar att rovdjuren får ta bytesdjur i sitt ekologiska sammanhang.

1.2 Kungsörn

Kungsörnen häckar i skog och fjällområden. I Sverige har kungsörnen ett sammanhängande utbredningsområde i Norrland. Därtill finns mindre, spridda bestånd i Svealand och Götaland, däribland på Gotland. Under år 2007 uppskattas häckfågelbeståndet till 600-750 par. Det är ett bra häckningsår med ca 300 flygfärdiga ungar som lämnat boet. Vintern 2008 kan den svenska stammen beräknas till drygt 1 800 kungsörnar.
Under den senaste 15-årsperioden har populationstrenden i landet generellt varit positiv, bl.a. har delar av södra Sverige återkoloniserats. I stora delar av Norrlands fjällområden finns dock en stor osäkerhet eftersom reproduktionen i fjällen lokalt är svag.
Kungsörnen livnär sig som rovdjur och som asätare. Dieten består främst av skogsfågel och ripa, små och medelstora däggdjur samt ren, både som byte och som kadaver. Kungsörnen bygger väl-diga risbon och är beroende av gamla, mycket kraftiga träd eller klippavsatser. Brist på boträd kan vara ett problem, särskilt i Syd- och Mellansverige. Ett örnpar ockuperar vanligen ett revir som är 0,80-2,5 milP2P. I mars lägger honan 1-2 ägg som ruvas i ca 45 dagar. Är födotillgången dålig blir det vanligen bara en unge, alternativt blir det ingen häckning alls. Hur många av de etablerade paren som står över häckningen varierar avsevärt mellan år och område. Dödligheten är hög bland unga örnar, men normalt låg bland vuxna.

1.3 Björn

Björn finns i stora delar av norra och centrala Sverige. Våren 2005 beräknades antalet individer vara 2 350-2 900. Under åren 1998-2004 var den årliga tillväxten i medeltal 5,5 % efter jakt. I dag är tillväxten förmodligen lägre eftersom avskjutningen ökat.
Björnens är en allätare som livnär sig på bär, myror, klövdjur som älg och ren, örter och gräs. Vintern tillbringas i ide och björnen lever då på fettreserver som byggts upp under sommar och höst. Björnen lever i hemområden som ofta överlappar mellan olika individer. En hanes område omfattar vanligen 4-8 milP2P och en honas 1-3 milP2P.
Björnen reproduktionstakt är låg. Honor får normalt inte ungar förrän vid 4-5 års ålder och reproducerar sig därefter inte varje år. Överlevnaden bland vuxna djur påverkas främst av jakt och födotillgång. Unga individer dödas relativt ofta av andra björnar.
Björnen är skygg och i vanliga fall undviker den att komma nära människor. I vissa situationer kan dock björnen vara farlig, främst i samband med skadskjutning. Det gäller även då björnen blir överraskad vid idet eller vid kadaver, eller vid plötsliga möten med hona med ungar. Björnen kan också bli aggressiv vid möte med lös-hund.
Utredningen föreslår att beståndsbeskattningen ska ske genom licensjakt. Skyddsjakt ska förbehållas skadegörande individer.

1.4 Järv

I Sverige förekommer järv främst inom renskötselområdet. Den svenska populationen omfattar efter 2007 års föryngringar närmare 500 järvar. Under år 2007 registrerades 78 föryngringar, varav 63 bedömts som helt säkra.
Historiskt har järven haft en vidare utbredning, men sannolikt har huvuddelen av populationen sedan länge funnits i områden med förekomst av ren. Då arten år 1969 fredades i Sverige fanns uppskattningsvis högst 100 järvar kvar i landet. Därefter har stammen långsamt ökat till dagens nivå.
Reproduktionstakten är låg och årligen reproducerar sig endast omkring hälften av honorna som är tre år och äldre. I Sverige är sannolikt illegal jakt den vanligaste dödsorsaken bland vuxna järvar. Bland ungar är bl.a. inomartspredation en vanlig dödsorsak. Den låga reproduktionstakten innebär att järvstammen har liten kapacitet att kompensera för en ökad dödlighet. För tillväxten i populationen har överlevnaden bland vuxna honor stor betydelse.
Järven hävdar revir mot artfränder av samma kön. Revirstorleken är i genomsnitt 1,5 milP2P för honor och 6 milP2P för hanar. Järven är både en asätare och ett rovdjur kapabel att döda större byten som t.ex. ren.
Den genetiska variationen bland järvar i Skandinavien är låg och kontakten med den större finsk/ryska järvpopulationen är begränsad.
Den illegala jakten på järv är omfattande. Utredningen föreslår ökade möjligheter till skyddsjakt där järven lokalt har en riklig förekomst, för att minska skadorna för rennäringen.

1.5 Lodjur

Reproducerande lodjur finns i stort sett i hela Norrland och Svealand, samt lokalt i Götaland. Vid inventeringen vintern 2006/2007 registrerades 246 föryngringar i Sverige, vilket motsvarar ett totalt bestånd på ca 1 300-1 500 lodjur.
Lodjurets utbredning och antal har varierat kraftigt sedan 1800-talet och även under de senaste årtiondena har stora fluktuationer förekommit. År 1995 beräknades beståndet till ca 1 000 djur.
Lodjur är utpräglade köttätare. I norra Sverige är renen det viktigaste bytesdjuret, längre söderut är rådjuret dominerande byte. Utöver medelstora klövdjur kompletteras dieten med mindre dägg-djur och skogsfågel.
En honas hemområde är vanligen 3-8 milP2P beroende på bytestillgång. Hanarnas områden är ungefär dubbelt så stora som honornas. Reproduktionstakten påverkas bl.a. av bytestillgången. Exempelvis får honor i områden med hög rådjurstäthet ofta sin första kull tidigare än honor i områden med sämre bytestillgång.
Bland vuxna lodjur är legal och illegal jakt de vanligaste dödsorsakerna. Ungarna dör ofta av undernäring och predation och överlevnaden fram till vuxen ålder, dvs. två år, är 15-55 %.
Utredningen föreslår att beståndsbeskattningen ska ske genom licensjakt. Skyddsjakt ska vara förbehållen skadegörande individer.

1.6 Varg

Merparten av den skandinaviska vargpopulationen finns i Sverige. Utbredningsområdet år 2007 omfattar främst Mellansverige och de flesta vargar lever i Värmlands, Dalarnas, Örebro och Gävleborgs län.
Vintern 2006/2007 beräknades den skandinaviska vargstammen bestå av totalt 136-170 individer. Vid inventeringen samma vinter registrerades sammanlagt 16 föryngringar, varav en helt i Norge.
Vargen äter allt från stora klövdjur till mindre däggdjur, fåglar och bär. I Sverige är älg det dominerande bytesdjuret. Vargen är revirhävdande och lever i familjegrupper (flockar) där föräldradjuren står högst i rang. Normalt föder bara en hona per flock ungar. I Skandinavien varierar revirstorleken från 3-20 milP2P, genomsnittet är 9-12 milP2P. Vargar kan vandra mycket långt och i flertalet fall har vandringssträckor på 50-110 mil, fågelvägen, dokumenterats.
Jämfört med övriga stora rovdjursarter i norra Europa är vargens förmåga till reproduktion hög. Vargpopulationer kan potentiellt nå en årlig tillväxt på upp mot 40 %. Den årliga dödligheten bland vargar i Skandinavien är ca 33 %. Bland vuxna är den dominerande dödsorsaken illegal och legal jakt, den senare främst i Norge. Populationens tillväxt begränsas inte av födotillgången, utan av jakt, trafik, sjukdomar och inavel.
Hela den nuvarande vargpopulationen härstammar från endast tre individer. Inaveln är kraftig och det finns ett stort behov av att obesläktade vargar ansluter till populationen. Utredningen föreslår åtgärder för att underlätta en naturlig invandring av varg genom norra Sverige. Vargens förekomst i renskötselområdet bör dock begränsas till de områden utanför renskötselns åretruntmarker där den gör minst skada.
En stark koncentration av vargstammen ska enligt utredningen motverkas för att begränsa konflikterna. Ett större inslag av skyddsjakt i takt med att vargstammen ökar medverkar till att reducera konflikter och illegal jakt.
Den skandinaviska vargstammen har god sannolikhet att inom kort nå 230 vargar, därav 200 i Sverige. Stammen befinner sig dock relativt nära en gräns för dödlighet som kan leda till en minskning av stammen.
När det svenska etappmålet för vargstammen om 20 föryngringar är uppnått föreslår utredningen att stammen ska bibehållas på i stort sett oförändrad nivå under tre år. Det ger möjligheter att minska skadeverkningar, reducera den illegala jakten och öka acceptansen för rovdjursförvaltningen genom att förvaltningen kan visa att man har förmåga att kontrollera stammen. Regionala förvaltningsplaner ska i framtiden ge bättre underlag för bedömningen av skadenivå och vargstammens täthet.
EU:s Art- och habitatdirektiv medger att det görs undantag från artskyddet under bestämda förutsättningar. För varg är det i första hand fråga om skyddsjakt på individer eller grupper av skadegörande individer.
Vargstammen måste liksom järv- och lostammarna inventeras noga och regelbundet och årligen följas upp i en adaptiv förvaltning.

1.7 Gynnsam bevarandestatus

EU:s Art- och habitatdirektiv knyter skyddet av hotade arter till begreppet "gynnsam bevarandestatus" och begreppet definieras i direktivet i allmänna termer. För att begreppet ska kunna användas i rovdjursförvaltningen måste det ges ett tydligare innehåll.
World Conservation Union, IUCN, har utvecklat kriterier gällande hotskalan för utrotningshotade växter och djur, populärt kallat rödlistan inom ramen för sin verksamhet att globalt främja arbetet med att bevara och utveckla biologisk mångfald och ekologisk uthållighet. IUCN är ett nätverk bestående av stater, däribland Sverige, myndigheter, naturvårdsorganisationer och forskare. IUCN har ingen formell anknytning till EU-kommissionen. Large Carnivore Initiative for Europe, LCIE, är formellt en expertgrupp inom ramen för IUCN. LCIE har på uppdrag av EU-kommissionen utarbetat ett förslag till kriterier för gynnsam bevarandestatus för tillämpningen av EU:s Art- och habitatdirektiv.

Utredningen anser att en bedömning av om björn, järv, lodjur, varg och kungsörn i Sverige har gynnsam bevarandestatus i första hand ska grunda sig på LCIE:s bedömningsgrunder. När populationsstorlek används för att bedöma gynnsam bevarandestatus ska populationen anses uppfylla kraven om den klassas som "missgynnad" eller "livskraftig" i enlighet med LCIE:s rekommendation. Om istället sårbarhetsanalyser används för bedömningen har en population uppnått gynnsam bevarandestatus när den är minst dubbelt så stor som den troligaste skattningen av "minsta livskraftiga population", dvs. när utdöenderisken är 5 % under hundra år istället för 10 % under hundra år.
När en population uthålligt uppfyller kraven för gynnsam bevarandestatus bör den enligt utredningen kunna undantas från Art- och habitatdirektivets bilaga 4 med strikt skyddade arter eller flyttas till bilaga 5 med arter som kan bli föremål för förvaltningsåtgärder. Sverige bör aktivt verka för att en fungerande mekanism för förfarandet införs.
Utredningen konstaterar att EU:s mål för "gynnsam utbredning" är uppfyllt i Sverige för alla fem rovdjursarter och "gynnsam bevarandestatus" handlar främst om populationernas storlek. Kungsörn och björn har med god marginal gynnsam bevarandestatus. Även lodjuret har gynnsam bevarandestatus. Järven är på gränsen till gynnsam bevarandestatus. Vargen har inte gynnsam bevarandestatus. Om kravet på invandring, och de svenska och norska förvaltningsmålen uppfylls, är vargen nära gränsen för gynnsam bevarandestatus.

1.8 Forskning och forskningsfinansiering

Inslaget av samhällsvetenskaplig och beteendevetenskaplig forskning kring rovdjuren ska ges en högre prioritet. Särskilda initiativinsatser av forskningsfinansiärer ska göras för att stimulera projekt- och programansökningar.
De stora forskningsprogrammen för artstudier ska fortsätta. För den fortsatta finansieringen ska förstärkning genom forskningsmedel från EU eftersträvas. Utomnordiska länder bör involveras i programmen. Forskningen kring effektiva inventeringsmetoder ska fördjupas.
Ett program för omfattande predationsstudier på ren och andra effekter av rovdjursförekomst på rennäringen ska etableras under ledning av Naturvårdsverket. Särskilda medel för programmet ska avsättas under en fyraårsperiod.
Formerna och metodiken för sårbarhetsanalyser i rovdjursförvaltningen ska utvecklas ytterligare. Forskningen kring det ömsesidiga beroendet mellan bytesdjur och rovdjur ska fördjupas ytter-ligare.

1.9 Bernkonventionen, EU:s Art- och habitatdirektiv och Fågeldirektiv samt nationell lagstiftning
1.9.1 Allmänt

Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet har införlivats i jaktförordningen på ett i viss mån ofullständigt sätt. Jaktförordningen är förenlig med EU:s direktiv i den meningen att bestäm-melserna inte går längre än vad som är tillåtet enligt artikel 16 1. respektive artikel 9 1. Utredningen anser att det är lämpligt att den svenska jaktlagstiftningen medger undantag från artskyddet just i den utsträckning som Bernkonventionen och EU:s direktiv medger undantag från artskyddet för de aktuella arterna. Förutsättningarna för undantag enligt artikel 16 1. i Art- och habitatdirektivet och artikel 9 1. i Fågeldirektivet ska därför implementeras fullständigt i jaktlagstiftningen.

1.9.2 Licensjakt

Licensjakt är det naturliga sättet att förvalta stora viltpopulationer - det gäller också starka stammar av stora rovdjur som har gynnsam bevarandestatus. Det finns från rovdjursförvaltningens utgångspunkt starka skäl för att om möjligt undvika att stora rovdjur för-knippas med skador. Jakten på björn och lodjur i och utanför renskötselområdet bör utformas som licensjakt. Licensjakt regleras i 29 § 2. jaktlagen (1987:259) och 6 § jaktförordningen (1987:905) och tillåts enligt artikel 16 1. e i Art- och habitatdirektivet utan något annat skäl än att begränsa viltstammarna.
Beträffande varg som inte har gynnsam bevarandestatus och järv som befinner sig på gränsen till gynnsam bevarandestatus, bör det vara möjligt med en begränsad licensjakt i områden med mycket rovdjursskador, när de skadegörande individerna inte kan identifieras, under förutsättning att det inte finns någon annan lämplig lösning och Naturvårdsverket, eller länsstyrelsen när det föreligger centralt fastställda förvaltningsplaner, bedömer att jakten inte förvärrar arternas bevarandestatus eller förhindrar återställande av en gynnsam bevarandestatus.

1.9.3 Skyddsjakt efter myndighets beslut

Skyddsjakt är lämplig på skadegörande individer men licensjakt är den normala förvaltningsstrategin för lodjur och björn; arter som har gynnsam bevarandestatus. Beträffande varg som inte har gynnsam bevarandestatus och järv som är på gränsen till att ha gynnsam bevarandestatus, bör det vara möjligt med skyddsjakt efter myndighets beslut på skadegörande individer eller en grupp skadegörande individer när dessa kan identifieras. Det gäller under förutsättning att det är fråga om allvarlig skada, att det inte finns någon annan lämplig lösning och att Naturvårdsverket, eller länsstyrelsen när det föreligger centralt fastställda förvaltningsplaner, bedömer att jakten inte förvärrar arternas bevarandestatus eller förhindrar återställande av en gynnsam bevarandestatus.
Endast den som riskerar att utsättas för skada ska kunna ansöka hos Naturvårdsverket om skyddsjakt enligt 27 § jaktförordningen (1987:905).

1.9.4 Enskild skyddsjakt

Med hänsyn till att enskild skyddsjakt enligt 28 § jaktförordningen (1987:905) förekommer i mycket liten utsträckning och att rätten att skydda tamdjur har en lång tradition och ett starkt stöd i den allmänna opinionen föreslår utredningen inte någon förändring i lagstiftningen.
Frågan om enskild skyddsjakt för att skydda tamdjur kan förenas med Art- och habitatdirektivet ska bedömas mot bakgrund av Sveriges samlade åtgärder för att genomföra direktivet och artikel 2 i Art- och habitatdirektivet som medger att medlemsstaternas åtgärder får beakta landets ekonomiska, sociala och kulturella behov och nationella särdrag.

1.9.5 Översyn av jaktlagstiftningen

Jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905) bör ses över i förenklande syfte samtidigt som ett samlat grepp tas för att införliva de aktuella EU-direktiven. Den osäkerhet som finns i den grundläggande frågan om regeringen har tillräckligt bemyndigande av riksdagen för att införa Art- och habitatdirektivets undantagsregel i art. 16 1. c genom förordning ska värderas i samband med en översyn av jaktlagstiftningen.

1.10 Illegal Jakt

1.10.1 Attityder

Utredningen drar slutsatsen att illegal jakt inte kan bekämpas enbart genom hårdare straff och fler poliser. Antalet fällande domar är mycket litet i relation till det antal jaktbrott som begås på stora rovdjur. Den straffskärpning avseende jaktbrott som genomfördes år 2001 har i praktiken inte heller haft någon effekt på domstolarnas straffmätning. En studie från Brottsförebyggande rådet Brå visar att det finns ett indirekt stöd för den illegala jakten eftersom rovdjurspolitiken är ifrågasatt vilket försvårar arbetet för polis och åklagare samtidigt som gärningspersonerna genom detta stöd invaggas i tron att den kriminella verksamheten i själva verket är moraliskt berättigad.
För att det ska bli en förändring och fler brottslingar lagförda fordras ett aktivt arbete för att förändra attityderna till dessa brott. Ett viktigt steg är att alla aktörer på området, i synnerhet jägare, renskötare och markägare och deras organisationer, tydligt markerar sitt avståndstagande till illegal jakt som sådan och till de individer som ägnar sig åt denna brottslighet. Den allmänna synen på illegal jakt formas också i hög grad av det sätt som media tar upp frågan. Samhällets insatser bör inriktas mot en aktiv attitydpåverkan för att tydliggöra att det inte är tillåtet att illegalt döda stora rovdjur och att det handlar om grov brottslighet med högt straffvärde.

1.10.2 Jaktbrott i samband med enskild skyddsjakt

Rätten att skydda sina tamdjur har ett stort symbolvärde och omfattas av ett brett stöd i opinionen. Det är inte rimligt att den som går för långt i sådana sammanhang ska straffas för grovt jaktbrott med fängelse i minst 6 månader. Den dolda illegala jakt på rovdjur som har likheter med hatbrott eller som sker för dödandets egen skull har ett väsentligt högre straffvärde i förhållande till jaktbrott där gärningspersonen överskridit befogenheten för enskild skyddsjakt i 28 § jaktförordningen (1987:905) eller illegal jakt som innebär överträdelse av villkor för jaktens bedrivande i myndighetsbeslut. Samhällets resurser måste inriktas mot att främst beivra den förstnämnda typen av brottslighet.
Utredningen föreslår en ändring i 44 § jaktlagen (1987:259)som innebär att jaktbrott som avser bl.a. björn, varg, järv, lodjur och kungsörn och som begås av ägare eller vårdare av tamdjur i omedelbar anslutning till att tamdjur angrips inte ska bedömas som grovt jaktbrott, utan som ordinärt jaktbrott. Även jaktbrott som innebär överträdelse av villkor för jaktens bedrivande i myndighetsbeslut ska bedömas som ordinärt jaktbrott. Utredningen föreslår slutligen att åklagare ska kunna underlåta åtal om det föreligger särskilda skäl när brottet utförts i dessa situationer.
Om brottet utförts vanemässigt eller i större omfattning, med otillåten hjälp av ett motordrivet fortskaffningsmedel eller liknande anordning eller med en särskilt plågsam jaktmetod, ska brottet även i fortsättningen bedömas som grovt jaktbrott, även om det utförts i omedelbar anslutning till att tamdjur angrips eller består i att ett villkor för jaktens bedrivande i Naturvårdsverkets eller länsstyrelsens beslut överträtts.

1.10.3 Förenklat regelverk för att bedöma om jaktbrott begåtts i samband med enskild skyddsjakt

Utredningen pekar på att bedömningen av ansvarsfrågan i samband med att rovdjur dödas för att skydda tamdjur förenklas om ansvarsfrågan enbart regleras av bestämmelsen om nöd i 24 kap 4 § brottsbalken.

1.10.4 Identifiering av snöskoter och förare

Det är mycket vanligt att snöskoter används som brottsverktyg och som brottshjälpmedel i samband med illegal jakt på rovdjur. Märkningen av fordon och/eller förare bör därför bli tydligare och möjligheten att identifiera fordon och förare bättre. Det gäller även den tillsynspersonal och andra personer som har rätt att färdas i förbudsområden. Ett berättigat krav är att alla snöskotrar som har dispens för att färdas i områden med generella skoterförbud lätt ska kunna identifieras.
Eftersom snöskotern så ofta används i samband med jaktbrott är det lämpligt att behålla förbudet mot att medföra skjutvapen vid färd i terräng och att Länsstyrelsen även i fortsättningen kan lämna enskilda dispenser eller medge undantag i föreskrifter om det t.ex. behövs för renskötseln.

1.10.5 Polisen

Polismyndigheternas organisation vid jaktbrottslighet bör ses över och förtydligas. Alla polismyndigheter i berörda polisdistrikt bör utse poliser med särskilt ansvar att utreda rovdjursanknuten brottslighet. I respektive polisledning måste det också finnas en utsedd person med ansvar också för frågor om illegal jakt på ledningsnivå. Syftet är bl.a. att underlätta samverkan med länsstyrelsen och andra myndigheter i brottsbekämpningen.
Polis, åklagare och länsstyrelser måste på ett kraftfullt sätt förverkliga ambitionen i beslutet med anledning av propositionen år 2000 om en sammanhållen rovdjurspolitik, om ett fördjupat sam-arbete för insatser riktad mot brottslighet mot stora rovdjur. Polisflyget med helikopterbevakning är ett effektivt sätt att upptäcka illegal jakt och möjligheterna att utnyttja flyg för att bekämpa denna typ av brottslighet bör användas även i fortsättningen.

1.10.6 Försök och förberedelse till grovt jaktbrott

Den grova jaktbrottsligheten med högt straffvärde är omfattande men antalet fall som lagförs är däremot mycket litet. Kriminaliteten försiggår i skogs- och fjällområden, ofta i väglöst land. Brottsligheten är svår att upptäcka och att utreda. För att lagföra någon för ett fullbordat jaktbrott krävs i realiteten att gärningspersonen tas på bar gärning. Risken att bli dömd i domstol är liten. En utökad övervakning för att öka lagföringarna skulle kräva stora insatser från polisens sida.
För att polisens arbete med underrättelser och tips ska bli framgångsrikt måste man kunna använda tvångsmedel tidigt och ingripa redan innan någon egentlig jakt påbörjats. Att behöva invänta ett fullbordat jaktbrott kan vara både vanskligt och resurskrävande. Genom att kriminalisera försök och förberedelse till jaktbrott kan illegal verksamhet effektivare beivras och förebyggas.
Utredningen föreslår att det i jaktlagen (1987:259) införs en ny paragraf 44 a § och som kriminaliserar försök och förberedelse till grovt jaktbrott genom en hänvisning till 23 kap. brottsbalken om bl.a. försök och förberedelse till brott.

1.11 Legitimitet i rovdjursförvaltningen

Utredningen anser att alla vinner på att samarbeta för att nå kompromisser och kreativa lösningar på konflikter mellan människor och rovdjur. Det är inte enbart beslutens innehåll som är avgörande för om de accepteras av allmänheten. Lika viktigt är att beslutsprocessen är rättvis, öppen och att alla behandlas likvärdigt.
Utmaningen för rovdjursförvaltningen är att finna effektiva former för dialog med medborgarna. En samförvaltning och dialog där staten och aktörer på lokal eller regional nivå på olika sätt delar på ansvaret för förvaltningen är en förutsättning för att legitimera förvaltningen av den gemensamma naturresurs som de stora rovdjuren utgör. Samförvaltning förutsätter också ett ökat deltagande från medborgare och andra intressenter - om den ska bli lyckad.
Ett ökat deltagande av medborgarna i förvaltningen kräver nytänkande och strukturella förändringar som dagens förvaltningsstruktur inte alltid är anpassad för. Förändringar är därför nödvändiga. Det handlar inte minst om att ge förvaltningen tid och resurser och ökad kompetens för att hantera medborgarnas deltagande i beslutsprocessen.

1.12 En utvecklad rovdjursförvaltning

1.12.1 Statens har ansvaret

Ansvaret för förvaltningen av och kostnaderna för stora rovdjur är i allt väsentligt ett ansvar för staten. Kostnadsansvaret omfattar både förvaltning och ersättning för de skador som de stora rovdjuren förorsakar.

1.12.2 Rovdjursförvaltningen ska vara adaptiv

Den framtida rovdjursförvaltningen ska vara adaptiv, dvs. lärande, och fortlöpande inhämta ny kunskap om rovdjuren, bytesdjuren och framförallt utvärdera effekterna av genomförda förvaltningsåtgärder. Erfarenheter och nya kunskaper ska kontinuerligt återföras i förvaltningen. Särskilt viktigt är detta för arter som är känsliga för jakt och där samhällets regelverk och mål sätter gränser.

 

1.12.3 Naturvårdsverkets roll

Naturvårdsverkets nationella roll i rovdjursförvaltningen ska upprätthållas och tydliggöras. Naturvårdsverket ska säkerställa nationell överblick, analyskapacitet, policy, metodutveckling och fullgörandet av de internationella åtagandena på rovdjursområdet.
Det operativa ansvaret för rovdjursförvaltningen ska vara regionalt och åvila länsstyrelserna. Det regionala ansvaret bör införas så snart regionala förvaltningsplaner är fastställda. Ansvarsfördelningen inom rovdjursförvaltningens olika delar ska tydliggöras i en särskild för-ordning om rovdjursförvaltningen.

1.12.4 Internationellt

Ett närmare samarbete bör utvecklas med Norge. Det bör helst innefatta gemensam förvaltningsredovisning eller förvaltningsplaner på populationsnivå för de skandinaviska rovdjursstammarna.
Sverige ska ta initiativ till ett närmare samarbete med de medlemsländer i EU som har stammar av stora rovdjur. Senast under Sveriges ordförandeskap år 2009 bör frågan om en revidering av Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet tas upp med EU-kommissionen.

1.12.5 Naturvårdsverket ska ha den nationella överblicken över rovdjursförvaltningen

Naturvårdsverket är den nationella myndigheten med ansvar för rovdjurspolitikens genomförande. Verket ska arbeta med vägledning och samordning av länsstyrelsernas arbete. Naturvårdsverket ska fastställa de regionala förvaltningsplanerna, svara för kontakterna med andra länders nationella myndigheter och internationella organisationer, finansiering av forskning på rovdjursområdet, riktlinjer för inventeringar, uppföljning och utvärdering. Naturvårdsverket ska också ansvara för Rovdjursforum, den nationella databasen. Rovdjursforum ska också ha en offentlig del, tillgänglig för allmänhet och media.

1.12.6 Länsstyrelserna ska ha det operativa ansvaret för rovdjursförvaltningen

Det regionala inflytandet i rovdjursförvaltningen ska öka och utgå från regionala förvaltningsplaner som utarbetas av länsstyrelserna. De ska koordineras nationellt av Naturvårdsverket. De regionala rovdjursgrupperna ska ha en framträdande roll vid utarbetandet av förvaltningsplanerna samtidigt som dialogen om innehållet också ska föras med breda medborgargrupper. Förvaltningsplanen ska redovisa miniminivån och etappmål. De regionala förvaltningsplanerna ska arbeta med begreppet toleransnivåer utifrån ett konfliktperspektiv. Toleransnivåer bör omfatta i princip alla de faktorer som medverkar till att skapa konflikter. Även toleransnivåer för enskilda rovdjursindivider som grund för beslut om skyddsjakt ska utvecklas efter i förväg bestämda kriterier.
Regionala förvaltningsplaner ska enligt utredningen innehålla mål för rovdjursbestånden på kort sikt, 1-3 år, och på längre sikt, 5-10 år. De ska också innehålla toleransnivåer för de rovdjursarter som är aktuella och förslag till konkreta förvaltningsåtgärder. Arbetet med förvaltningsplaner ska ske rullande i treårsperioder och utvärderas kontinuerligt i en adaptiv förvaltning.

 

1.13 Viltskador på tamdjur, bidrags- och ersättningssystemet vid viltskador

1.13.1 Förebyggande insatser mot viltskador på andra tamdjur än ren

Dagens system med statliga bidrag för att förebygga skador orsakade av rovdjur fungerar väl. Det är viktigt att anslagen täcker behoven av bidrag. Länsstyrelsen ska även i fortsättningen vara beslutande myndighet.
Viltskadecenter ska fortsättningsvis utveckla skadeförebyggande åtgärder, rekommendera vilka ersättningsnivåer som bör tillämpas och i övrigt ansvara för policyn på området. Det ska finnas tydliga kriterier för när olika former av förebyggande åtgärder, t.ex. bidrag till stängsel eller tillstånd för skyddsjakt kan vara aktuella. Förvaltningen ska ha stöd i form av handböcker.
Resurserna för förebyggande insatser ska även fortsättningsvis främst användas för att minska risken för angrepp för enskilda brukare. Målsättningen med förebyggande åtgärder kan inte vara att eliminera varje angrepp på tamdjur eftersom en nollvision kostar oproportionerligt mycket pengar. Målet med förebyggande åtgärder ska utformas som toleransnivåer som bestäms i regionala förvaltningsplaner.
Bidrag för förebyggande åtgärder och ersättning för skada i bigårdar
Biodling har stor samhällsekonomisk betydelse och det är viktigt att verksamheten kan bedrivas utan störningar även i Norrland. Bidrag för att förebygga skador och ersättning för skador av björn i bigårdar enligt 11 § viltskadeförordningen (2001:724) ska lämnas även om verksamheten kan betraktas som skadeexponerad och i många fall inte bedrivs i näringsverksamhet. Förslaget föranleder ändring i viltskadekungörelsen NFS 2002:13.

1.13.2 Förebyggande insatser mot viltskador på ren

Viltskadecenters uppdrag ska vidgas till att omfatta insatser i renskötselområdet Viltskadecenter ska även efter år 2009 disponera medel för att utveckla förebyggande åtgärder mot rovdjursskador i renskötselområdet. Medlen ska användas av Viltskadecenter efter samråd med Sametinget.
3 § viltskadeförordningen (2001:724), ändras så att bidrag till samebyarna för att förebygga skada inte räknas av från ersättning till byarna för skada på ren.

1.13.3 Ersättning för skada av vilt på annat än renar

Nuvarande bestämmelser om ersättning för andra viltskador än på ren bör huvudsakligen behållas. Det är angeläget att anslagsnivån täcker behovet.
Ersättning för hund som dödats, avlivats eller skadats i samband med angrepp av stora rovdjur har inte följt utvecklingen och motsvarar inte värdet av en tränad hund. Av det skälet och som ett led i strävan att öka acceptansen för rovdjurspolitiken bör ersättningsbeloppen höjas. Ersättning för hund som dödats eller avlivats efter att ha skadats av varg, björn, järv, lo eller kungsörn ska lämnas med högst 20 000 kr.
Ersättning för veterinärvård eller andra styrkta kostnader för en oförsäkrad hund som skadats av ett stort rovdjur ska lämnas med högst 10 000 kr. Förslaget föranleder ändring i viltskadekungörelsen NFS 2002:13.
Länsstyrelsernas tillämpning av viltskadekungörelsen NFS 2002:13 bör bli mer enhetlig bl.a. i de fall ersättning lämnas för egendom som är avsedd att användas i annat än näringsverksamhet.

1.13.4 Ersättningssystemet i renskötselområdet

Det saknas en aktuell dokumenterad kunskap, som också är allmänt accepterad, om hur mycket ren som rovdjuren dödar. Osäkerheten gäller i synnerhet predationen från lo, järv och björn. Regeringen bör därför initiera studier över rovdjurspredationen och andra skador i renskötselområdet.
Studierna ska ledas av Naturvårdsverket i samarbete med Sametinget och Viltskadecenter, i samverkan med rennäringen och berörda länsstyrelser. I studierna bör såväl rovdjursforskare som rennäringsforskare engageras. Syftet är att få fram bättre kunskap för att bedöma rovdjurspredationen på ren och andra effekter som rovdjuren förorsakar rennäringen, bl.a. som underlag vid utformningen av ersättningssystemet. För att ge bästa resultat bör studierna bedrivas i såväl fjäll- som skogssamebyar, med olika profil i rovdjursbestånden.

Lodjur och järv
Ersättning för lodjur och järv lämnas för närvarande till samebyarna med 200 000 kr för varje föryngring och med 70 000 kr respektive 35 000 kr om arterna förekommer regelbundet respek-tive tillfälligt i byarna. I avvaktan på aktuell dokumenterad kunskap från samlade studier om rovdjurens predation på ren får det ankomma på Sametinget att i anslagsframställningen motivera behovet av eventuella justeringar av ersättningsbeloppen för lo och järv.

Varg
Varg kan förorsaka betydande skador på ren och renskötsel i ett område. Det motiverar att ersättningen för varg är högre än motsvarande ersättning för järv och lodjur. För varg betalas för närvarande 500 000 kr för varje föryngring. Ersättningsbeloppen för regelbunden eller tillfällig förekomst är 80 000 kr respektive 35 000 kr.
Ersättningsbeloppen har i huvudsak varit oförändrade sedan år 2002. År 2006 höjdes ersättningen för tillfällig förekomst av varg från 25 000 kr till 35 000 kr. Ersättningen för regelbunden före-komst av varg höjdes samtidigt från 50 000 kr till 80 000 kr. Sametinget lämnade under år 2006 ingen ersättning för föryngring av varg. En sameby fick ersättning för regelbunden förekomst av varg och 18 samebyar fick ersättning för tillfällig förekomst varav ersättningen till två byar avsåg två vargindivider.
För att öka förutsättningarna för att fler vargar med finsk/rysk härkomst ska kunna bidra till att förbättra den svenska vargpopulationens genetiska status ska ersättningen till samebyarna, i enlighet med vad som gäller för järv och lo, lämnas för regelbunden eller tillfällig förekomst av varg i en sameby utan koppling till individ. Ersättningsbeloppen vid vargförekomst bör höjas kraftigt och ersättningen bör inte delas mellan samebyarna.

Björn och kungsörn

Ersättning för skador som orsakas av björn och kungsörn lämnas om arterna förekommer inom samebyns område och fördelas mellan de ersättningsberättigade samebyarna i förhållande till betesområdenas areal.
Ersättningen för förekomst av björn och kungsörn har varit 1,5 miljoner kronor respektive 1 miljon kronor under åren 2002-2005. Ersättningen höjdes år 2006 och lämnas för närvarande med 1 615 000 kronor för björn och med 1 075 000 kronor för kungsörn. På grund av att björnstammen har ökat snabbare än förväntat med ökande skador som följd bör det årliga ersättningsbeloppet för förekomst av björn inom renbetesområdet höjas .
Grundtanken i ersättningssystemet är att ersättningen för rovdjursdödade renar ska bygga på förekomsten av rovdjur i samebyarna. Trots svårigheterna att verifiera förekomst av björn är kun-skapsläget nu sådant att den nuvarande ersättningen för björn och kungsörn som helt baseras på areal successivt bör fasas ut till förmån för ersättning baserad på föryngring och areal. Målet är att merparten av ersättningen ska vara relaterad till föryngring.
Ersättningen för kungsörn ska fördelas mellan samebyarna utifrån antalet revir som varit ockuperade och där lyckad häckning konstaterats minst ett år under den senaste treårsperioden. Ersättningen för björn ska grunda sig på dokumenterad förekomst av björnhonor med ungar inom samebyns åretruntmarker. Ersättningen ska enligt förslaget ligga fast under en treårsperiod för att inte effekterna av naturliga variationer i häckningsresultaten respektive förekomst av björnhonor med ungar ska slå igenom mellan enskilda år. Den arealbaserade ersättningen för både kungsörn och björn ska utgöra en tredjedel och ersättningen för föryngring två tredjedelar av den totala ersättningen. Systemet ska kunna tillämpas fr.o.m. den 1 januari 2010.

Differentierad ersättning i åretruntmarkerna och vinterbetesområdena
Principen med en differentierad ersättning i åretruntmarkerna och vinterbetesområdena för rovdjursskador på ren bör övervägas. Frågan bör värderas i samband med de predationsstudier i renskötselområdet som regeringen ska initiera. I detta sammanhang ska också frågan om ersättningen till samebyarna ska vara högre i nationalparker än i andra områden övervägas.

Ersättning för rovdjursrivna renar inom konventionsområden i Norge
Frågor om hur inventeringar av rovdjur inom konventionsområdet i Norge ska organiseras och finansieras och vilka ersättningar som skall lämnas till svenska renägare för rovdjur som helt eller delvis uppträder på norsk mark bör regleras i avtal mellan länderna. Avtalet bör också beröra frågan om hur skyddsjakt efter rovdjur ska organiseras i områden där svenska samebyar har betesrätt.

1.14 Inventering

Kvalitén i inventeringarna ska förbättras. Ett Råd för lodjurs- och varginventeringar utanför renskötselområdet ska etableras med representanter för Viltskadecenter, Naturvårdsverket och berörda länsstyrelser. Rådet ska ledas av Viltskadecenter. Strategiska bedömningar och ambitionsnivåer för varje års inventering ska göras med utgångspunkt från föregående års inventeringar.
Områdesinventering ska vara huvudmetod vid lodjursinventeringen och snoking vid varginventeringen. Områdesinventering bidrar till att stärka den lokala delaktigheten och förankringen. Inventering av lodjur bör ske vartannat år, om inte snöbrist för-
hindrar spårningen. Mellanliggande år ska förvaltningen kunna använda snokingmetoden eller rullande inventering vid inventering.
Anställningsförhållandena för den fältpersonal som sysslar med inventering ska ses över i syfte att minska antalet temporärt anställda till förmån för personal med mer fast anställning. Sam-verkan mellan länsstyrelserna ska förbättras.

1.15 Information

Landets informationscentra ska ha skolungdom och lärare som främsta målgrupp men även media och den breda allmänheten. De ska fungera som kompetenscentrum för besökare, samt även verka via uppsökande verksamhet och webbaserad information. I dag finns informationscentra för rovdjursinformation i Järvsö och Orsa, i anslutning till respektive djurpark.
Ett informationscentrum som fokuserar på rovdjurens roll i nationalparker samt i fjäll- och fjällnära områdena och i renskötselområdet bör inrättas i Jokkmokk. En samlokalisering kan med fördel ske med den befintliga verksamheten vid Ájtte, Svenskt fjäll- och samemuseum i Jokkmokk.
Medel på 8 miljoner kronor bör avsättas för grundfinansiering av tre informationscentrum ur anslaget för biologisk mångfald. Anslaget föreslås ersätta de 4 miljoner kronor som under år 2007 anvisats som projektmedel genom anslag från Naturvårdsverket. Fördelningen av medlen bör ske genom beslut av Naturvårdsverket.

1.16 Jakt som metod för beståndsbeskattning

Dagens jaktlagsstruktur är inte anpassad till jakt på stora rovdjur. En rovdjursförvaltning som syftar till ett bra urval kräver en god jaktlig organisation. Det behövs inga särskilda beslut från samhällets sida om hur jakten ska organiseras. Markägare och jägare och deras organisationer bör verka för lämpliga samverkansformer.
Utredningen föreslår en ändring i lagen om viltvårdsområden för att underlätta en samordnad jakt på björn och lodjur inom viltvårdsområden.
All jakt på björn bör föregås av övningsskytte. Ingen jägare bör tillåtas delta i jakt på björn utan att ha uppnått ett godkänt provresultat och fått kunskap om björnens träffområde och säker jakt på björn. Jägarorganisationerna ska som en del i det allmänna uppdraget utveckla ett system för övningsskjutning på björn på landets jaktskyttebanor.

1.17 Rovdjursturism

Det finns många exempel där vilda djur blivit stora nationella tillgångar genom turism. Intresset för Skandinaviens stora rovdjursarter är stort både i Sverige och internationellt, och under senare år har ett antal svenska företag som bedriver rovdjursturism vuxit fram. I Sverige är rovdjurens värde som turistresurs bristfälligt undersökt, men bl.a. Svenska Ekoturismföreningen och Svenskt Näringsliv har framhållit att vilda vargar tillsammans med älg och björn är en av svensk turisms största outnyttjade resurser.
Enligt utredningen bör samlade satsningar på rovdjursturism t.ex. genom avtal mellan stora markägare